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au sommaire des Notes de synthèse
Mai 2000
par Edgard Gnansounou*
Les sociétés modernes dépendent
d’un approvisionnement énergétique
sûr et suffisant. Un pays qui n’a pas assuré
ses arrières se met à la merci de pressions,
voire de chantages extérieurs. Quelle politique
énergétique un petit pays dépourvu
de ressources propres doit-il choisir ? C’est toute
la question qui se pose à la Suisse. Dans le
domaine de l’électricité, qui présente
une grande importance stratégique, le tandem
hydraulique-nucléaire nous offre une certaine
autonomie. L’eau est disponible et la densité
du combustible nucléaire permet de stocker plusieurs
années de réserve. Mais qu’en sera-t-il
demain ? Peut-on encore, à l’heure de l’ouverture
des marchés, poursuivre une politique qui intègre
la notion d’indépendance énergétique
?
L’indépendance
est-elle un objectif de politique énergétique
valable ?
L’énergie étant un facteur essentiel
du développement socio-économique, elle
peut être considérée comme un bien
stratégique, dont la sécurité d’approvisionnement
relève de la souveraineté nationale. En
période d’abondance énergétique,
lorsqu’il n’existe pas de raison objective
de craindre une rupture d’approvisionnement, l’exigence
d’une indépendance énergétique
est souvent jugée déraisonnable.
Pour satisfaire cet objectif d’indépendance
lorsque la demande d’énergie continue de
croître, il est nécessaire de disposer
en quantités suffisantes de réserves et
de stocks stratégiques d’énergie
ou de valoriser les ressources indigènes, même
si ces dernières ne sont pas compétitives
par rapport aux importations. Le surcoût nécessaire
devrait, pour que l’objectif d’indépendance
énergétique soit acceptable, compenser
le risque d’une rupture d’approvisionnement.
Dans la période d’après-guerre, lorsque
les esprits étaient marqués par les contraintes
liées au rationnement de l’énergie,
ou après le choc pétrolier de 1973, quand
l’embargo avait plongé l’économie
mondiale dans une crise durable, l’indépendance
énergétique était alors considérée
par de nombreux décideurs comme la condition
nécessaire d’une croissance continue de
l’économie.
Le contre-choc pétrolier
Entre-temps, cette perception a changé. Le contre-choc
pétrolier du milieu des années 1980, la
chute du Mur de Berlin et la baisse des tensions politiques
internationales qui en est résulté, l’exploitation
des ressources pétrolières de la mer du
Nord et la diminution de la part de marché de
des pays de l’OPEP dans la production mondiale
de pétrole, les changements structurels des économies
des pays industrialisés, le vent du libéralisme
économique qui souffle sur tous les continents
et la globalisation qui s’installe : autant de facteurs
qui ont façonné un nouvel état
d’esprit qui fait désormais peu de place
au souci d’autarcie.
Si le taux d’indépendance énergétique
était mesuré par le rapport entre la production
indigène et la consommation d’énergie
primaire, notamment dans les pays pauvres en ressources
énergétiques comme la Suisse, la réduction
de la dépendance énergétique passerait
essentiellement par celle de la consommation d’énergie
primaire. L’utilisation rationnelle de l’énergie
serait donc, pour ces pays, le principal moyen d’accroître
l’indépendance énergétique.
L’Agence internationale de l’énergie,
qui regroupe les pays de l’OCDE, fut créée
en 1974 à la suite du premier choc pétrolier,
non pas pour permettre à ces pays d’atteindre
leur indépendance énergétique mais
pour renforcer la sécurité d’approvisionnement
commune : "Un point de départ fondamental,
dans la formulation des politiques énergétiques,
est l’instauration de marchés libres et
ouverts, mais il est indispensable que les gouvernements
accordent une attention particulière à
la sécurité énergétique
et à la sauvegarde de l’environnement. Les
pays de l’AIE reconnaissent l’importance de
l’interdépendance mondiale grandissante
dans le domaine de l’énergie. En conséquence,
ils souhaitent œuvrer en faveur du fonctionnement
efficace des marchés internationaux de l’énergie
et encourager le dialogue avec toutes les parties prenantes." (1)
En fait, l’indépendance énergétique
doit être moins considérée comme
un objectif de politique générale que
comme une possibilité d’améliorer
la sécurité d’approvisionnement.
Les exigences du marché
En Suisse, les objectifs de politique énergétique,
tels qu’ils avaient été définis
en 1978 par la Commission fédérale de
la conception globale de l’énergie (2), reposaient
sur un approvisionnement sûr et suffisant, optimal
du point de vue de l’économie nationale
et respectueux de l’environnement. Certains mettent
aujourd’hui ce concept en cause : la question de
l’indépendance a-t-elle encore un sens à
l’heure de l’ouverture des marchés
? Autrement dit, si l’approvisionnement peut être
assuré par des importations à des conditions
favorables existe-t-il alors des raisons de sauvegarder
ou de promouvoir une production d’énergie
indigène ?
Il ne s’agit plus ici d’assurer l’indépendance
énergétique mais de ménager la
possibilité, pour les décideurs, d’influencer
la structure de l’offre. C’est donc une question
politique qui peut avoir différentes réponses
en fonction des orientations choisies :
• maintenir une production d’énergie
nationale et faire en sorte qu’elle réponde
au mieux à l’intérêt de la
collectivité;
• désengager les pouvoirs publics du marché
de l’énergie et leur faire jouer exclusivement
un rôle de régulateur afin d’assurer
une meilleure compétitivité des entreprises
; les gains de productivité résultant
de cette orientation sont supposés bénéficier
en retour à la collectivité.
La seconde orientation a le vent en poupe en cette période
de dérégulation. Mais différentes
raisons peuvent conduire les pouvoirs publics à
choisir la première solution. A commencer par
le souci d’assurer la sécurité d'approvisionnement
en période de crise ou de protéger une
filière énergétique dans laquelle
ils ont beaucoup investi et qui contribue à la
prospérité de la collectivité.
C'est le cas de l’industrie nucléaire française,
que le gouvernement s’est efforcé de protéger
(toutes tendances politiques confondues) au cours des
négociations en vue de l'ouverture du marché
de l'électricité à la concurrence
au sein de l'Union Européenne.
Marge de manoeuvre
Il s’agirait aussi de permettre aux pouvoirs publics
de se ménager une marge de manœuvre sur
les orientations énergétiques pour satisfaire
aux engagements internationaux sur le changement climatique.
Tant il est vraisemblable qu’une liberté
de choix totale pour la production d'électricité
entraînerait un accroissement des émissions
de gaz carbonique.
Les pouvoirs publics pourraient aussi choisir de défendre
le principe d'une redistribution des revenus énergétiques
plus favorable à la collectivité. Dans
des situations où, comme en Suisse, les collectivités
publiques détiennent la majorité du capital
des entreprises d'électricité, leur désengagement
au profit d'un actionnariat privé se traduirait
par des pertes de recettes qui ne seraient pas suffisamment
compensées par un accroissement équivalent
des ressources fiscales d’entreprises énergétiques
plus performantes.
Ces considérations vont bien au-delà de
la seule recherche d'une indépendance ou d'une
auto-suffisance énergétiques. Elles posent
des questions importantes sur le rôle de l'Etat
et sur les orientations stratégiques à
long terme que se donne une collectivité à
un moment donné de son histoire.
Comment définir la sécurité
des approvisionnements énergétiques ?
L’Union Européenne donne la définition
suivante : "La sécurité d’approvisionnement
peut être considérée comme la possibilité
d’assurer la satisfaction continue des besoins
essentiels en énergie d’une part, au moyen
de ressources intérieures suffisantes et exploitées
dans des conditions économiquement acceptables
ou gardées comme réserves stratégiques
et, d’autre part, en ayant recours à des
sources extérieures accessibles, diversifiées
et stables".
Ce concept comprend la sécurité physique,
la sécurité économique et la continuité
des fournitures, ainsi que la qualité du service
aux utilisateurs, notions en réalité enchevêtrées.
Une distinction doit être faite entre deux aspects :
la sécurité à court terme, qui
couvre la capacité à éviter les
interruptions de fourniture pour les utilisateurs lors
d’un arrêt de l’approvisionnement causé
par des circonstances exceptionnelles. Il s’agit
là essentiellement du pétrole et du gaz.
L’autre aspect concerne la sécurité
à long terme, qui est définie comme la
capacité pour l’industrie de garantir, selon
des termes économiques, une fourniture d’énergie
sûre, fiable et suffisante (3).
Dans le cas des sources d’énergie fossile
(charbon, pétrole, gaz), l’examen de la
sécurité d’approvisionnement à
moyen et à long termes commence par une analyse
de la situation mondiale de l’offre et de la demande,
ainsi que des perspectives de développement ultérieures,
puis elle évalue les risques de tension sur l’offre
au cours de la période d’analyse. L’évolution
des investissements dans la prospection, le raffinage
de pétrole, et dans les moyens de transport est
un facteur essentiel de l’appréciation globale
de la sécurité d’approvisionnement
au niveau mondial. Au niveau national, l’analyse
doit porter aussi bien sur la diversification des sources
d’approvisionnement pour un agent énergétique
donné que sur la souplesse des contrats d’approvisionnement
et sur la diversité des formes d’énergie
participant à l’approvisionnement du pays.
Trois mois de sécurité
La sécurité d’approvisionnement à
court terme liée à des événements
exceptionnels a fait l’objet de nombreuses analyses.
Dans le cas particulier du pétrole, les mesures
prises concernent essentiellement les stocks de sécurité.
Dans les pays membres de l’AIE, ces stocks sont
dimensionnés pour assurer au moins 90 jours d’approvisionnement.
Dans le cas de l’énergie électrique,
la sécurité d’approvisionnement à
long terme signifie que les investissements nécessaires
pour l’adéquation entre l’offre et
la demande devront être suffisants pour éviter
que la probabilité de déficit ne dépasse
une valeur donnée. La sécurité
à court terme concerne davantage l’exploitation
des réseaux et la gestion des réserves
primaires, secondaires et tertiaires pour assurer la
continuité et la qualité de service.
Un hiver sur vingt
En Suisse, la sécurité d’approvisionnement
en électricité fait l’objet de plusieurs
lois et arrêtés fédéraux.
Ainsi, la loi du 8 octobre 1982 sur l’approvisionnement
économique du pays (LAEP; RS 531) porte sur les
cas de pénurie grave nécessitant la prise
en charge de l’approvisionnement par la défense
économique nationale.
L’arrêté fédéral du
6 octobre 1978 a introduit le principe de la preuve
du besoin pour les nouvelles centrales nucléaires.
Cette clause est à l’origine des raffinements
apportés à l’évaluation quantitative
de la sécurité d’approvisionnement
à long terme dans le "Rapport des Dix"
publié par l’Association des entreprises
suisses d’électricité (AES, anciennement
UCS).
Selon ce rapport, pour apprécier la situation
en matière d’approvisionnement, on définit
une valeur en pour cent qui indique avec quelle probabilité
on peut couvrir les besoins réels en électricité
durant le semestre d’hiver, compte tenu des variations
imprévisibles de la production. Par exemple,
une sécurité d’approvisionnement
de 95% implique la possibilité d’un insuffisance
d’approvisionnement un hiver sur vingt, les dix-neuf
autres étant assurés d’une couverture
suffisante. La sécurité de l’approvisionnement
d’une région et le déficit en électricité
qui lui est associé ne peuvent être calculés
qu’au moyen d’un modèle théorique
probabilistique, qui doit être capable de combiner
toutes les variations statistiques de la production
des différents types de centrales. Les "Dix"
ont créé un modèle qui permet de
définir ces deux grandeurs (4).
Sécurité "physique"
Même si le choix de 95% comme niveau d’exigence
de la sécurité d’approvisionnement
a été un moment contesté, notamment
au sein de la Commission fédérale de l’énergie,
un consensus s’est fait avec le temps autour de
cette valeur, sans que ceci lui ait conféré
un caractère officiel.
Dans les derniers travaux publiés par l’AES
(5), le critère de 95% a été abandonné
au profit d’une analyse de sensibilité du
niveau d’exigence de sécurité situé
entre 50% et 99%. D’autre part, dans ce dernier
rapport qui tient compte de la dépendance de
plus en plus grande de l’approvisionnement en électricité
du pays en hiver par rapport à ses voisins (France
en particulier), il est désormais admis que la
Suisse peut recourir au réseau interconnecté
pour assurer sa sécurité d’approvisionnement.
Celle-ci est donc ramenée à sa dimension
physique, c’est-à-dire à l’assurance
d’une capacité suffisante du réseau
haute tension pour permettre au pays d’importer
pendant les périodes critiques.
L’opinion la plus répandue est qu’avec
la libéralisation du marché, les considérations
sur la sécurité d’approvisionnement
à long terme devraient disparaître au profit
des transactions commerciales, les gestionnaires des
réseaux haute tension devant assurer les conditions
techniques nécessaires au bon fonctionnement
de ces transactions.
La directive de l’Union européenne sur l’ouverture
du marché n’en laisse pas moins aux Etats
membres le droit de prendre des mesures pour assurer
leur sécurité d’approvisionnement.
Ils peuvent imposer aux entreprises électriques
des obligations de service public, dans l’intérêt
économique général, qui portent
sur la sécurité, la régularité,
la qualité et les prix de la fourniture, ainsi
que la protection de l’environnement.
Malgré les perspectives de libéralisation
du marché de l’électricité,
le problème de la sécurité d’approvisionnement
reste donc entier. Avec une consommation relativement
faible par rapport aux capacités européennes,
et moyennant des capacités de transport suffisantes,
on peut admettre que la Suisse trouvera toujours de
l’électricité sur le marché
international. Mais à quel prix ? S’en remettre
aux importations à plus long terme pour un produit
aussi sensible et stratégique que l’électricité
soulève un problème politique fondamental
auquel il faudra tôt ou tard apporter des réponses
claires.
Références
bibliographiques
1. AIE : objectifs communs aux pays de l’AIE, 1994.
2. Commission fédérale de la conception
globale de l’énergie, Berne, novembre 1978
3. Pour une politique énergétique de l’Union
européenne, Livre vert de la Commission européenne,
janvier 1995
4. Perspectives d’approvisionnement de la Suisse
en électricité jusqu’en 2005, 7e
"Rapport des Dix", UCS, septembre 1987
5. Prévision 95 de l’approvisionnement de
la Suisse en électricité jusqu’en
2030, UCS, 1995
* Dr ès sciences, chargé
de cours à l’Ecole polytechnique fédérale
de Lausanne (EPFL), 1005 Lausanne - tél. 0041/21/693
24 83 ; fax : 693 28 63 ; e-mail : edgard.gnansounou@epfl.ch
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